10. júla 2023/Komentáre, Publikácie
Konsolidovať s rozumom
Optimálny konsolidačný mix pre Slovensko z pohľadu ekonomického rastu a zamestnanosti
Verejné financie Slovenska je po dôsledkoch pandemickej a energetickej krízy nutné ozdraviť. Skúmali sme preto, ako by mohol vyzerať vhodný pro-rastový konsolidačný mix v potrebnom objeme približne 5 % HDP. Výsledky ukazujú, že hoci je skladba konsolidácie značne politickou otázkou, aj jej konkrétna podoba môže mať výrazné efekty na životnú úroveň krajiny. Rozdiel medzi hospodárskymi dôsledkami najviac a najmenej pro-rastovej konsolidácie predstavuje až približne 200-tis. pracovných miest, resp. približne 6 % výkonu slovenskej ekonomiky. Konsolidačný plán s najmenej možným negatívnym vplyvom na ekonomiku by pozostával v prípade Slovenska primárne zo zníženia prevádzkových výdavkov a zamestnanosti vo verejnej správe. V menšej miere by sa mohlo ušetriť na sociálnych dávkach a dotáciách, resp. zvýšením spotrebných daní. Podobne pro-rastovú konsolidáciu je zároveň možné dosiahnuť aj s rovnakým dôrazom na príjmovú ako na výdavkovú stranu rozpočtu. Je však dôležité vyhnúť sa zvyšovaniu zdanenia práce a znižovaniu investícií.
Súčasný stav a vyhliadky slovenských verejných financií sú v alarmujúcom stave a vyžadujú si konsolidáciu (Grafy 1 a 2). Po dvoch silných recesiách a nedostatočne proticyklickej konsolidácii počas priaznivého hospodárskeho obdobia medzi týmito krízami bol dlh v roku 2021 historicky najvyšší. Ani po odznení pandémie a energetickej krízy deficit hospodárenia verejnej správy neklesne bez úsporných opatrení pod hranicu 3% HDP, ktorá je potrebná na zastavenie trendu rastúceho zadlženia. Navyše, slovenské verejné financie už koncom tejto dekády začnú čeliť nepriaznivému vplyvu starnutia populácie. Bez reakcie vlády by sa dlh postupne zvyšoval až nad hranicu 100 % HDP už do dvoch dekád. Ide o úroveň, pri ktorej je výskyt udalostí vedúcich k neudržateľnosti dlhu vysoko pravdepodobný[1]. To by znamenalo problémy so schopnosťou obsluhovať náš dlh. K ozdraveniu verejných financií vyzýva aj Európska komisia, ktorá hodnotí Slovensko ako krajinu s najmenej udržateľnými verejnými financiami (Európska komisia, 2023).
Na konsolidačné výzvy preto reaguje aj aktuálna rozpočtová stratégia vlády (Grafy 1 a 2), nateraz však chýbajú konkrétne opatrenia na jej realizáciu. V Programe stability na roky 2023 – 2026 sa deklaruje cieľ znižovať štrukturálny deficit v priemere takmer o 1 % HDP ročne v nasledujúcich troch rokoch. Dosiahnutie úplnej dlhodobej udržateľnosti by si vyžiadalo celkovú konsolidáciu až o objeme viac ako 5 % HDP[2]. Takto stanované tempo konsolidácie by zabezpečilo postupný pokles dlhu pod sankčné pásma dlhovej brzdy a vytvorilo dostatočný priestor na zvládnutie starnutia populácie. Konkrétne konsolidačné opatrenia v cielenej výške 1 % HDP ročne zatiaľ neboli v špecifikované a podľa aktuálneho Programu stability budú bremenom ďalšej vlády.
Graf 1: Saldo verejných financií (v % HDP)
Zdroj: MF SR, IFP
Graf 2: Verejný dlh (v % HDP)
Zdroj: MF SR, IFP
Doterajšie domáce diskusie sa zameriavali omnoho viac na potrebu konsolidácie a jej časovanie, než na jej želanú štruktúru. Ministerstvo financií a vláda sa zaviazali verejné financie konsolidovať, no zatiaľ nie sú známe rámcové oblasti, v ktorých sa bude prioritne šetriť. Výsledný vplyv úsporných opatrení na ekonomiku a nepriamo aj deficit a dlh bude pritom do značnej miery závisieť od zvoleného konsolidačného mixu.
Skúseností so stabilizáciou verejných financií z iných krajín ukazujú, že konsolidácia znižovaním výdavkov bolí ekonomiku menej ako zvyšovanie rozpočtových príjmov. Znižovanie verejných výdavkov nielenže tlmí ekonomickú aktivitu menej, než zvyšovanie daní a odvodov, ale taktiež vedie k dlhodobému zníženiu verejného dlhu krajiny. Zároveň sa spája s vyššou pravdepodobnosťou znovuzvolenia konsolidujúcej vlády (Guajardo a kol., 2015; Beetsma a kol., 2018; Alesina a kol. 2019, Ciminelli a kol. 2019). Možno aj preto boli od konca sedemdesiatych rokov dve tretiny konsolidácií v 16 krajinách OECD založené na výdavkovej strane verejných financií[3].
Zvyšovanie daní obmedzuje spotrebu domácnosti a znižuje motivácie investovať a pracovať. Rast zaťaženia práce nielenže znižuje disponibilné príjmy domácností, ale súčasne odrádza od participácie na pracovnom trhu. Znižuje tým potenciálnu zamestnanosť a maximálny možný výkon ekonomiky. Korporátne dane majú síce miernejšie efekty na zamestnanosť, ale vedú k nižším súkromným investíciám, pomalšej akumulácii kapitálu a s tým spojenému nižšiemu rastu produktivity práce. Naproti tomu, spotrebné a majetkové dane sa najmä z krátkodobého hľadiska vyznačujú nižšími negatívnymi efektmi na ekonomickú aktivitu.
Konsolidáciu na príjmoch je však možné dosiahnuť vhodným dizajnom daňového mixu, či zvýšením nedaňových príjmov. Rast daňového zaťaženia by mal v prvom rade pochádzať z rozširovania základu dane cez elimináciu účelových daňových výnimiek. Boj s daňovými únikmi tiež zvyšuje príjmy štátu bez výraznejších negatívnych vplyvov na ekonomický rast (Mirrlees a kol., 2011; Slemlord, 2012). V neposlednom rade zvyšovanie nedaňových príjmov, napr. zvýšenie platieb za cestovné, školné, resp. administratívnych poplatkov, môže byť tiež menej bolestivé pre ekonomiku.
Naopak, zníženie vládnych výdavkov naproti tomu nevytvára negatívne motivácie k ekonomickej aktivite a zvyčajne je spojené s rastom investícií súkromného sektora. To platí najmä o znižovaní výdavkov na mzdy, zamestnanosť a medzispotrebu vo verejnom sektore (Alesina – Ardagna, 2013, 2019).
Prognostické modely Národnej banky Slovenska ako aj Rady pre rozpočtovú zodpovednosť takisto predpokladajú, že šetrenie na príjmoch štátneho rozpočtu má negatívnejší vplyv na ekonomiku, než znižovanie výdavkov. Rozdiely medzi vplyvmi daňových a výdavkových opatrení na ekonomickú výkonnosť sú výraznejšie zo strednodobého hľadiska, čo ilustruje aj porovnanie multiplikátorov HDP v Tabuľke 1). Model RRZ predpokladá, že jedno euro skonsolidované na príjmovej strane rozpočtu v horizonte 4 rokov tlmí ekonomickú aktivitu 3-krát viac, než euro ušetrené obmedzením výdavkov. Práve multiplikačné efekty sú hlavným faktorom pre hodnotenie celkových vplyvov konsolidačného mixu.
Tabuľka 1: Fiškálne multiplikátory v štrukturálnom modeli IFP a modeloch RRZ a NBS[4]
Poznámka: Kompenzácie označujú náklady na mzdy a odvody zamestnancov štátu, medzispotreba náklady na bežnú prevádzku, sociálne transfery zahŕňajú najmä výdavky na starobné dôchodky , dávky sociálneho zabezpečenia a pod.
Zdroj: Priesol (2021), Múčka (2016), Zeman (2016)
Znižovanie verejných výdavkov, najmä na chod štátu, by bolelo slovenskú ekonomiku najmenej. Prorastová konsolidácia by úspory nachádzala najmä znižovaním nákladov na chod štátu, t.j. miezd a zamestnanosti vo verejnom sektore a medzispotreby. Na príjmovej strane by si vyžiadala iba menej ako desatinu z celkového objemu (Graf 3). Podiel miezd verejných zamestnancov na HDP by v poslednom roku konsolidácie dosahoval iba 8,0 % namiesto súčasných 11,2 %. Vládna medzispotreba by klesla z úrovne 6,4 % na 5,2 %. K týmto opatreniam by sa pridalo mierne zníženie sociálnych transferov. Na príjmovej strane by prorastovú konsolidáciu v posledných dvoch rokoch doplnilo zvýšenie spotrebných daní z aktuálnych 3,0 % na 3,4 % HDP.
Graf 3: Štruktúra konsolidačných opatrení v scenári maximálne prorastovej konsolidácie
Poznámka: Jedná sa o opatrenia nad rámec už implementovaných a plánovaných zmien v príjmoch a výdavkoch.
Zdroj: IFP
Prorastový mix konsolidačných opatrení by viedol k menšiemu poklesu HDP a zamestnanosti (Grafy 4 a 5). Pozitívne efekty prevažne výdavkovej konsolidácie sa naplno prejavia z dlhodobého hľadiska. Ekonomika by benefitovala z toho, že stabilizácia verejných financií by prebehla bez zvyšovania daní a odvodov, najmä daňového a odvodového zaťaženia práce či kapitálu. To pozitívne vplýva na súkromnú zamestnanosť, čiastočne kompenzuje efekt prepúšťania vo verejnom sektore a podporuje súkromné investície. V roku ukončenia konsolidácie (v roku 2027) by bol HDP v scenári prorastovej konsolidácie oproti pokračovaniu bez konsolidácie nižší iba o 1,7 %.
V scenári plošnej konsolidácie je pokles takmer dvakrát väčší (3,0 %). Vhodne zvolený mix konsolidačných opatrení preto umožňuje pri rovnakých ekonomických nákladoch počas prvých piatich rokov konsolidovať o 20 % viac než plošné obmedzenie výdavkov a zvýšenie daní a odvodov. Negatívne efekty na HDP by v dlhodobom horizonte vyprchali. Dôvodom je najmä vyššia investičná aktivita súkromného sektora a s ňou spojený rast produktivity práce. Okrem toho, zvyšovanie spotrebných, najmä environmentálnych daní so sebou prináša dlhodobé pozitívne efekty v podobe znižovania negatívnych externalít, ktoré prognostický model IFP nezachytáva.
V prípade konsolidácie cez zdanenie práce by došlo ešte k výraznejšiemu prepadu ekonomickej aktivity. Nevhodne zvolený konsolidačný mix, ktorý by verejné financie ozdravoval najmä zvyšovaním zdanenia práce, by viedol k 3- až 4-násobne väčšiemu prepadu ekonomickej aktivity. Odhadujeme, že rozdiel medzi efektami vhodne zvolenej prorastovej konsolidáciou a najnepriaznivejším scenárom predstavuje približne 200 tis. pracovných miest.
Graf 4: Vplyv konsolidácie na HDP
Zdroj: IFP
Graf 5: Vplyv konsolidácie na zamestnanosť
Zdroj: IFP
Vhodne zvolený konsolidačný mix by súčasne z dlhodobého hľadiska výraznejšie znížil dlh. Pozitívny efekt vyššieho ekonomického rastu na dlhové bremeno však závisí nielen od vplyvu na reálnu výkonnosť ekonomiky, ale aj od miery inflácie. Jej vývoj je výrazne ovplyvnený mierou, v akej sa v konsolidácii využíva zvyšovanie DPH. Prorastový scenár konsolidácie so zmenou tejto dane neuvažuje.
Ak z rôznych dôvodov nebude možné na výdavkovej strane pristúpiť k opatreniam v potrebnej výške, na príjmovej strane je potrebné vyhýbať sa zvyšovaniu zdanenia práce. Ak by bolo potrebné príjmovou stranou pokryť polovicu objemu konsolidácie, prorastová konsolidácia by obsahovala najmä zvyšovanie majetkových a spotrebných daní. Naše simulácie naznačujú, že ak by sa príjmová a výdavková strana podieľali na úsporných opatreniach rovnakou mierou, pokles HDP by bol v strednodobom horizonte približne o 0,5 p.b. väčší než v scenári optimálnej prorastovej konsolidácie. Náklady na zamestnanosť by boli podobné.
Tabuľka 1: Ilustratívne konsolidačné opatrenia na zostavenie prorastového konsolidačného mixu z publikácie Rozpočet 2.0.
Poznámka: Časť z opatrení Rozpočtu 2.0 navrhnutých v zdravotníctve ako aj zníženie počtu policajtov a nepedagogického personálu vysokých škôl už bolo implementované. Takisto bola zvýšená spotrebná daň z cigariet. Potreba konsolidovať v prorastovom scenári je kvantifikovaná oproti scenáru konštantnej efektívnej sadzby spotrebných daní, zachovania pomeru jednotlivých výdavkov k HDP. Zahŕňa aj už implementované a plánované zmeny v rozpočte.
Zdroj: Rozpočet 2.0
Na špecifikáciu konkrétnych opatrení budú potrebné ešte rozsiahlejšie technické aj politické diskusie. Zoznam potenciálnych konsolidačných opatrení v dostatočnom objeme, predovšetkým na spotrebných daniach a sociálnych transferoch už uviedli ekonomickí autori v publikácií Rozpočet 2.0, pričom malá časť z nich už aj bola implementovaná. Výzvou zostáva špecifikácia ďalších opatrení najmä v oblasti kompenzácií zamestnancov verejnej správy a výdavkov na tovary a služby (medzispotreba). V týchto oblastiach by komplexné revízie výdavkov, najmä prostredníctvom cielených procesných a personálnych auditov, mohli identifikovať ďalší potrebný konsolidačný priestor. Finálny zoznam vhodných konsolidačných opatrení by mal byť zverejnený v rámci prípravy rozpočtu na roky 2024-2026 začiatkom jesene, v zmysle programového vyhlásenia vlády.
BOX: Metodika a predpoklady simulácie
Pri hľadaní optimálneho konsolidačného mixu vychádzame z linearizovanej verzie prognostického modelu IFP popísaného v Priesol (2021), čo umožňuje problém riešiť ako úlohu lineárneho programovania. Optimálny mix predstavuje súbor takej kombinácie opatrení z desiatich položiek príjmov a výdavkov verejnej správy uvedených v Tabuľke 1 počas 40 kvartálov (2032Q1 – 2032Q4), ktorý maximalizuje HDP a zamestnanosť počas rokov 2023 – 2032. Hľadáme opatrenia nad rámec už implementovaných a plánovaných zmien v príjmoch a výdavkoch verejnej správy. Pri absencii opatrení (scenár bez konsolidácie) ostávajú v prognostickom modeli IFP efektívne daňové sadzby fixné a výdavky štátneho rozpočtu rastú podobným tempom ako nominálny HDP. Transfery okrem toho zohľadňujú vývoj na trhu práce. Účelovou funkciou optimalizačnej úlohy je suma prirodzených logaritmov kvartálneho reálneho HDP a zamestnanosti. HDP a zamestnanosť majú rovnakú váhu. V každom roku musí byť dosiahnutý cielený štrukturálny deficit, t.j. počas rokov 2023 – 2027 dochádza k znižovaniu štrukturálneho salda o 1 p. b. ročne, od roku 2027 do roku 2032 je štrukturálne saldo konštantné.
Simulácia abstrahuje od nerealistického konsolidačného mixu. Bez použití obmedzení na maximálny objem konsolidácie na jednotlivých položkách rozpočtu by bolo optimálne zrealizovať celú potrebu konsolidácie na položke s najnižším multiplikátorom. Historické skúsenosti však ukazujú, že takáto konsolidačná stratégia by bola nerealizovateľná. Preto sa v simulácii používajú ohraničenia pre konsolidačný mix. Znižovanie podielu jednotlivých výdavkov na HDP nesmie byť v priebehu jedného roka väčšie ako 10 % úrovne z predkonsolidačného roku[5]. Rovnako, zvyšovanie jednotlivých daní nesmie byť v priebehu roka väčšie ako 10 % predkonsolidačnej úrovne[6]. Ohraničenie sa týka tiež cieľových hodnôt. Simulácia obmedzuje koncovú veľkosť rozpočtovej položky v percentách HDP na základe najnižších (v prípade výdavkov) resp. najvyšších (v prípade daní) hodnôt pozorovaných v EÚ v súčasnosti[7]. Predpokladáme, že rozdiel medzi podielom danej položky na HDP na Slovensku a najnižšou resp. najvyššou hodnotou v EÚ je možné zredukovať na štvrtinu. Medzinárodná skúsenosť ukazuje že výsledky našej prorastovej konsolidácie by boli síce ambiciózne, ale v niektorých krajinách EÚ už v minulosti dosiahnuté.
Graf 6: Distribúcia 5-ročnej štrukturálnej konsolidácie v krajinách EÚ s dlhom nad 60 % HDP v rokoch 1990-2022 (%)
Poznámka:. Vertikálna os: podiel konsolidácií z celkovej vzorky v %; horizontálna os: konsolidačné úsilie v p. b. HDP.
Zdroj: MMF, IFP
Optimálnu prorastovú konsolidáciu porovnávame so základným scenárom plošnej konsolidácie, pri ktorej sa príjmová a výdavková strana podieľa na konsolidácii rovnakou mierou. Konsolidačné opatrenia rozdeľujeme medzi jednotlivé položky na príjmovej strane podľa toho, akou mierou sa dané položky historicky podieľali na celkových príjmoch. Rovnaký kľúč využívame na výdavkovej strane. V alternatívnom scenári hľadáme optimálny konsolidačný mix s dodatočným obmedzením, že príjmové a výdavkové opatrenia sa musia na konsolidácii podieľať rovnakou mierou. Najnepriaznivejší konsolidačný mix hľadáme tak, že účelovú funkciu nemaximalizujeme, ale minimalizujeme. Štruktúru opatrení v dodatočných scenároch uvádzame v prílohe.
Tabuľka 3: Krajiny s najväčšou 5-ročnou konsolidáciou na vybraných položkách (v % HDP)
Zdroj: IFP na základe údajov Európskej komisie (Ameco databáza).
Použitie modelu NBS alebo RRZ by viedlo k podobným výsledkom, keďže aj v týchto modeloch sú príjmové mutliplikátory vyššie ako výdavkové. Záver, že prorastová konsolidácia by spočívala primárne v obmedzovaní výdavkov by preto ostal nezmenený, aj keď kvantifikácia vplyvu konsolidácie na HDP a zamestnanosť by mohla mierne byť odlišná. Okrem toho, celkové dopady konsolidácie na ekonomickú aktivitu budú závisieť od reakcie domácností a firiem na opatrenia. Tie sa najmä v prípade výrazných zmien v hospodárskej politike môžu odlišovať od toho, čo bolo historicky bežné. Vzhľadom na to, že parametre modelu IFP sú odhadnuté na historických údajoch (a kalibrované podľa odbornej literatúry), ozdravovanie verejných financií sa môže prejaviť mierne odlišne než predpovedá aktuálne používaný prognostický model IFP.
Príloha
Graf A1: Štruktúra konsolidačných opatrení v scenári prorastovej konsolidácie pri obmedzení, že polovica opatrení je na strane výdavkov a polovica na strane príjmov
Poznámka: Jedná sa o opatrenia nad rámec už implementovaných a plánovaných zmien v príjmoch a výdavkoch.
Zdroj: IFP
Graf A2: Štruktúra konsolidačných opatrení v scenári najnepriaznivejšej konsolidácie
Poznámka: Jedná sa o opatrenia nad rámec už implementovaných a plánovaných zmien v príjmoch a výdavkoch.
Zdroj: IFP
Pripomienkami a radami ku komentáru prispeli Eduard Hagara a Veronika Horváthová (IFP).
Poznámky:
Použitá literatúra:
Alesina, A. – Favero, C. – Giavazzi, F. (2019): Austerity: When It Works and When It Doesn’t. Princeton University Press, Princeton, Oxford.
Alesina, A. – Ardana, S. (2013): The Design of Fiscal Adjustments. In Tax Policy and the Economy, č. 27, s. 19-67, National Bureau of Economic Research.
Beetsma, R. – Fortuna, O. – Giuliodori, M. (2018): Revenue- Versus Spending-Based Consolidation Plans: The Role of Follow-Up. Working Paper 2178/2018, Európska centrálna banka.
Ciminelli, G. – Furceri, D. – Ge, J. – Ostry, J. D. – Papageorgiou, C. ( 2019): The Political Costs of Reforms: Fear or Reality? IMF Staff Discussion Note, 8/2019, Medzinárodný menový fond.
Guajardo, J. – Leigh, D. – Pescatori, A. (2015): Expansionary Austerity? International Evidence. In Journal of European Economic Association, r. 12, č. 4, s. 949 – 968.
Hagara, E., Kišš, Š., Ódor, Ľ. (2019): Rozpočet 2.0, Ako posunúť Slovensko do prvej ligy vo verejných financiách, Národná banka Slovenska.
Mirrlees, S., Besley, T., Blundell, R., Bond, S., Chote, R., Gammie, M., a kol. (2011). Tax by design: The Mirrlees review. Oxford: Oxford University Press.
Múčka, Z. (2016): Fiscal Policy Matters: A New DSGE Model for Slovakia. Diskusná štúdia 1/2016, Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.
Priesol, R. (2021): Structural Macroeconomic Model of Slovakia, Ekonomická analýza č. 56, Inštitút finančnej politiky.
Slemrod, J., (2012). Competitive tax policy. In.: Hassett, K., (2012) Rethinking competitiveness.
Zeman, J. (2016): Fiscal Multipliers in Slovak Economy: DSGE Simulation. In Banking Journal Biatec, r. 24,č 4 , s. 22-26
