28. februára 2022/Komentáre, Publikácie
Vyhodnotenie daňovej prognózy na rok 2020
Finálne hodnotenie roku 2020 (február 2022)
Skutočné príjmy verejnej správy z daní a odvodov za rok 2020 boli oproti odhadu Výboru pre daňové prognózy (ďalej len Výbor) o 942 mil. eur nižšie (-3,1 % odhadovaných príjmov). Pôvodné odhady boli vypracované ešte v novembri 2019,teda v čase bol Covid-19 vnímaný len regionálne a nepredpokladali sme negatívne dopady na slovenskú ekonomiku. Takáto výrazná odchýlka bola naposledy v rokoch 2009 resp. 2010, kedy bola takmer 20 % resp. 6 %. Pozitívnou správou je, že sa odchýlka oproti predbežnému hodnoteniu z júla 2021 znížila o 310 mil. eur, najmä vplyvom korporátnej dane kde sa nepotvrdil masívny výpadok výnosov po vzore predošlej krízy v roku 2009-2010. Vzhľadom na povahu pandémie Covid19 a s utlmením ekonomiky počas roku 2020 sa vplyv na dane prejavuje primárne cez pokles makroekonomických základní.
Graf 1: Vyššie daňové príjmy z pohľadu jednotlivých faktorov (v %)
Zdroj: IFP
Daňové príjmy verejnej správy boli na rok 2020 prognózované v objeme 30 mld. eur. V skutočnosti dosiahli výšku 29,1 mld. eur (31,6 % HDP). Oproti odhadu to znamená pokles o 0,9 mld. eur (Tabuľka 1). Začiatkom roka 2020 sa vplyvom pandémie a neistoty ohľadne ďalšieho vývoja prognóza výraznejšie znížila a odhady daňovo-odvodových príjmov sa prepadli o 3 mld. eur. Nakoniec sa však príliš pesimistické odhady nepotvrdili, čomu nasvedčuje aj tvar odchýlky v podobe písmena V (viac v Boxe).
Tabuľka 1: Odhad daňových príjmov a skutočnosť za rok 2020 (ESA2010, mil. eur)
*Osobitný odvod vybraných fin. inštitúcií, osobitný odvod z podnikania v regulovaných odvetviach, poplatky RTVS, dane z medzinárodného obchodu, miestne dane a ďalšie
Zdroj: IFP
Pokles zaznamenali takmer všetky dane, ale pozitívne prekvapila korporátna daň, dane naviazané na trh práce a čiastočne aj DPH. Najvýraznejší percentuálny pokles zaznamenali spotrebné dane (7 %) a zrážková daň (8,3 %). Pri daniach z trhu práce percentuálny pokles nebol výrazný (-2,9 %), ale vďaka svojmu objemu ide o polovicu celkovej revízie (463 mil. eur). Prekvapivo sa udržalo DPPO, ktoré sa napriek svojej silnej procyklickosti prepadlo iba o 3,8 %. Najviac odolala DPH, kde bol pokles minimálny (-1,2 %). Nárast zaznamenali len miestne dane, daň z poistenia a daň z príjmov z podnikania.
Za nadhodnotením prognózy je najmä makroekonomický vývoj. V dôsledku pandémie došlo k spomaleniu ekonomického vývoja. Pôvodne očakávaný rast nominálneho HDP na úrovni viac ako 4 % skončil poklesom o viac ako 2 %. Podobne dopadli aj reálne HDP či reálna spotreba domácností. Nominálna spotreba udržala rast tesne pod 1 %. Trh práce bol ovplyvnený najmä poklesom zamestnanosti o takmer 2 %. Rast miezd na úrovni 3,8 % to čiastočne korigoval.
Graf 2: Porovnanie odhadov a skutočností vybraných makrobáz (rasty, v %)
Zdroj: IFP
Vyššia celková efektívna daňová sadzba len nepatrne korigovala makroekonomické vplyvy. V štruktúre boli pri EDS výrazné rozdiely. Pri mnohých daniach bola EDS najmä vplyvom pandémie negatívna, ako napr. pri odvodoch, spotrebnej dani z minerálneho oleja a DPH. Pri niektorých daniach sa neprejavil naplno vplyv krízy a EDS bola pozitívna. EDS v týchto prípadoch kompenzovala silný prepad makrobázy, nakoľko počas krízy mohlo dôjsť k zmene elasticity (napr. DPPO, spotrebná daň z tabakových výrobkov). Čiastočne je efektívna daňová sadzba ovplyvnená aj metodickými vplyvmi. Vďaka aktualizácii staršej legislatívy, ktorá už je podľa metodiky súčasťou EDS (je súčasťou daňového výnosu), dochádza k agregátnemu nárastu EDS.
Počas roka 2020 sa prijalo viacero nových legislatívnych opatrení na kompenzáciu negatívnych vplyvov pandémie. To znížilo príjmy o viac ako 180 mil. eur. Najvýraznejšie vplyvy boli z opatrení týkajúcich sa odpustenia a posunutia odvodov. Taktiež bol v polovici roku 2020 zrušený bankový odvod. Aktualizácia vplyvov existujúcich legislatívnych opatrení mala na príjmy pozitívny vplyv takmer 100 mil. eur. Nenaplnili sa negatívne očakávania z oslobodenia 13. a 14. platu a rekreačných šekov od daní a odvodov ani zo zvýšenia nezdaniteľnej časti základu dane. Nová aj aktualizovaná legislatíva je uvedená v Tabuľke 2.
Tabuľka 2: Vplyv legislatívy zahrnutej v rozpočte a novej legislatívy (ESA2010, mil. eur)
* detailnejšie údaje sú v dátovej prílohe.
Zdroj: IFP
Jednorazové a iné faktory priniesli do rozpočtu viac ako 130 mil. eur. Do príjmov sú započítané príjmy z oddlženia nemocníc (109 mil.) aj splátky posunutých odvodov, ktoré budú zaplatené v nasledujúcich rokoch, ale týkajú sa roku 2020[1]. Taktiež metodická zmena výpočtu akruálneho výnosu dane z poistenia navýšila jednorazovo príjmy v roku 2020[2]. Naopak, zníženie príjmov spôsobili posun zaplatenia spotrebnej dane z tabakových výrobkov do roku 2021 a metodická zmena odpočítania strát pri DPPO[3].
Analýza vplyvov podľa daní
Väčšina daní dosiahla nižšie výnosy ako sa prognózovalo. Najväčšie absolútne výpadky boli pri daniach a odvodoch naviazaných na trh práce, korporátnej dani, spotrebných daniach (Graf 3). V porovnaní s predbežným hodnotením z júla 2021 prišlo k najväčšiemu rozdielu pri korporátnej dani. Menšie rozdiely sú aj pri DPFO z podnikania a dani z poistenia.
Graf 3:Vplyv jednotlivých faktorov na vybrané dane (v mil. eur)
Zdroj: IFP
Vývoj DPPO prekvapivo najviac odolal prepadu ekonomiky a ako jedna z mála daní tak zaznamenal rast EDS. Pôvodné odhady v novembri 2019 očakávali nízky, aj keď stabilný rast dane. Nástup pandémie v roku 2020 výrazne znížil očakávania a prognóza očakávala, že sa výnos zníži takmer o 25 %. To sa nepotvrdilo a finálny pokles dane je napokon 3,8 % (Tabuľka 1). Pomohli hlavne sektory Financií, Energetiky a Maloobchodu. Najvýraznejší prepad zaznamenalo Gastro a Umenie, poklesol aj objemovo významný sektor Priemyslu[4].
V prípade ostatných daní a odvodov nedochádza k výraznejším zmenám oproti hodnoteniu z leta 2021. Za zníženými výnosmi sociálnych a zdravotných odvodov a taktiež DPFO zo závislej činnosti je najmä vplyv pandémie. Obmedzenie ekonomickej aktivity spôsobilo výrazný prepad zamestnanosti. Čerpanie pandemických nemocenských dávok (PN, OČR) pracujúcimi a skrátená práca počas lockdownov znížili očakávane rasty miezd. Legislatívne opatrenia na zníženie dopadov krízy taktiež znížili príjmy v roku 2020. Za miernym poklesom DPH je stabilná úspešnosť výberu dane a medziročný rast spotreby domácností na úrovni 0,8 %. Pokles pri spotrebnej dani z minerálneho oleja je vplyvom obmedzenia ekonomickej činnosti a utlmením mobility domácností. Pokles výnosu spotrebnej dane z tabakových výrobkov je najmä z dôvodu jednorazových faktorov. Kríza na spotrebu tabakových výrobkov nemala tak výrazný efekt ako pri iných daniach.
Hodnotenie prognózy
IFP každoročne hodnotí v súlade so štatútom presnosť prognózy, z ktorej vychádzal schválený rozpočet verejnej správy. Odhad bol posúdený všetkými členmi Výboru ako realistický. Podľa predbežného hodnotenia na základe odhadu výnosu daňových príjmov za rok 2020 zverejneného v júli 2021 bola odchýlka na úrovni -4,2 % odhadovaných príjmov. V súčasnosti sú k dispozícii finálne údaje za všetky daňové príjmy verejnej správy za rok 2020. Odchýlka sa mierne znížila na úroveň -3,1 % odhadovaných príjmov.
Zároveň sa hodnotia aj prognózy jednotlivých členov Výboru. Väčšina členov Výboru sa plne stotožnila s odhadom IFP. Vlastnú prognózu prezentovala len NBS. Vyhodnotenie prognózy jednotlivých členov Výboru je prezentované v Grafe 4.
BOX: Trojročné hodnotenie daňových a odvodových prognóz na rok 2021
Skutočné daňové a odvodové príjmy za rok 2020 sme porovnali s jednotlivými prognózami vytvorenými v rokoch 2017 až 2021. Pri vybraných daniach a odvodoch sme analyzovali aj jednotlivé faktory, ktoré vplývali na odchýlky. Metodika je rovnaká ako pri ročnom hodnotení, pričom do porovnania bola zahrnutá vždy posledná prognóza z daného roka.
Graf 5: Odchýlky prognózovaných príjmov na rok 2020 od skutočnosti (v % skutočných výnosov)
Graf 6: Odchýlky vybraných daní a odvodov na rok 2020 od skutočnosti (v % skutočných výnosov)
Zdroj: IFP
V grafoch 5 a 6 sú zobrazené odchýlky jednotlivých prognóz od skutočnosti, ktorá bola za rok 2020 finálna až v januári 2022. Odhady daňových príjmov boli až do začiatku pandémie nadhodnotené. Odchýlky sa pohybovali v rozpätí 0,5 až 1,5 mld. eur. Príjmy z odvodov boli v prvom roku prognózovania výnosu na rok 2020 podhodnotené vplyvom makroekonomického vývoja a neočakávaného jednorazového príjmu z oddlženia nemocníc. V ďalších rokoch sa očakávania vo vývoji na trhu práce zvýšili a až do pandémie boli príjmy nadhodnotené. Začiatkom roka 2020 sa vplyvom pandémie a neistoty ohľadne ďalšieho vývoja prognóza výraznejšie znížila. Medzi dvoma výbormi (február a apríl 2020) sa odhady príjmov prepadli o 3 mld. eur. Nakoniec sa však príliš pesimistické odhady nepotvrdili (Graf 8), čomu nasvedčuje aj tvar odchýlky v podobe písmena V. Detailnejšie sme analyzovali väčšie dane, ktoré tvoria v sume viac ako 94 % celkových daňovo-odvodových príjmov (Graf 4). Najväčšie výkyvy sú viditeľné pri korporátnej dani
Najväčším zdrojom neistoty je tradične odhad makroekonomickej bázy (Graf 7). V prípade roku 2020 je to výrazne viditeľnejšie. Pred krízou sa prognózovali vysoké medziročné rasty hrubého domáceho produktu aj spotreby domácností (3 až 5 %). Silný rast sa očakával aj na trhu práce. V skutočnosti sa však prognózy nenaplnili, HDP aj reálna spotreba domácností medziročne klesli. Malé rasty boli len pri nominálnej spotrebe domácností a priemernej mzde. Vplyv EDS bol dlhodobo malý a podhodnocoval prognózu. V roku 2020 sa do vplyvu EDS započítala najmä neistota vplyvu krízy na korporátnu daň.
Graf 7: Odchýlky prognózy od skutočnosti (príspevky jednotlivých faktorov, v mil. eur)
Graf 8: Najvýraznejšie zmeny prognózy daní a odvodov (v mil. eur)
Zdroj: IFP
Viac o hodnotení daňových príjmoch v časti Publikácie ⇒ Technické manuály ⇒ Hodnotenie daňových prognóz.
