Pred vyše desiatimi rokmi, počas európskej dlhovej krízy, chodil vtedajší grécky minister Yannis Varoufakis rokovať do Bruselu a Berlína. Veriteľov záchranného programu rázne presviedčal, že dusiť ekonomiku v recesii škrtením výdavkov nie je dobrý nápad. Namiesto partnerskej debaty však narážal na chladný odpor: „Rozpočtové pravidlá EÚ sú dobre nastavené – kríza, nekríza – Grécko musí okamžite sekať výdavky,“ znela odpoveď.
Paradoxne, až po vyše dekáde, Varoufakis nakoniec uspel. Rozpočtové pravidlá EÚ sa pred pár rokmi zásadne zmenili. Nové pravidlá už v časoch hospodárskeho útlmu žiadnu striktnú konsolidáciu nežiadajú. Bruselský bič akosi prestal plieskať. A ešte viac po minuloročnom zavedení ďalšej flexibility do už zvoľnených pravidiel. Jasne to ilustruje nepriaznivý vývoj dlhu a deficitu v Únii. V období, keď Európa čelí čoraz väčším štrukturálnym tlakom. Dnes sa tak vynára legitímna otázka: neposunula sa debata medzi uťahovaním a uvoľňovaním opasku až príliš ďaleko?
Nové pravidlá: Viac pokoja, menej disciplíny
Reforma z roku 2024[1] priniesla zásadné zjednodušenie rozpočtových pravidiel EÚ – jediným kľúčovým a záväzným ukazovateľom sa stalo výdavkové pravidlo, alebo technicky presnejšie, tzv. rast čistých výdavkov. Laicky povedané strop na míňanie je pre každú krajinu pevne určený vopred na dlhé obdobie 4 až 7 rokov. Táto zásadná zmena fiškálnej architektúry má svoje nesporné výhody:
- Stabilnejšie plánovanie: Rozpočty sa netvoria zo dňa na deň, odpadá mikromanažment a doťahovanie sa s Komisiou o malé každoročné odchýlky.
- Lepšia riaditeľnosť: Pre ministrov financií je výdavkové pravidlo podstatne ľahšie kontrolovateľné než predchádzajúce komplexné indikátory.
- Proticyklickosť: Pravidlo núti štáty šetriť v časoch hospodárskej expanzie a naopak, umožňuje im stimulovať ekonomiku v období útlmu. To je dôležité poučenie z minulej finančnej krízy.
Reforma však ukázala aj svoju hlavnú slabinu – slabé prepojenie na reálne výsledky dlhu a deficitu, najmä v prípade nenaplnenia očakávaných vyhliadok hospodárskeho rastu. Nové pravidlo čistých výdavkov totiž na príjmovej strane rozpočtu zohľadňuje výhradne legislatívne zmeny (nové daňové opatrenia). Nezohľadňuje sa teda fakt, že prípadný slabší rast ekonomiky vygeneruje aj nižšie príjmy. A pri pevnom, nezmenenom strope výdavkov, aj značne vyšší schodok hospodárenia, ktorý môže navyše pretrvávať aj dlhodobo[2].
Dôraz na fiškálnu disciplínu v už flexibilných pravidlách sa však ešte dodatočne oslabil. V minulom roku bola zavedená tzv. „obranná výnimka“. Tá umožňuje navýšiť obranné výdavky až o 1,5 % HDP, bez vplyvu na plnenie pravidiel.
V praxi: Pravidlá sa plnia, no rozpočtová sekera rastie
Európa dnes čelí paradoxnej situácii: formálne sa pravidlá plnia, no reálne dlhy a deficity nie sú pod kontrolou. Tento fenomén momentálne vidíme aj vo viacerých krajinách, ktoré sa nachádzajú v procedúre nadmerného deficitu (tzv. EDP[3]). Teda v štátoch, kde rozpočtová sekera presahuje 3 % HDP a kde by mala byť fiškálna disciplína hlavným cieľom.
Hoci európska procedúra nadmerného deficitu má za cieľ vysoké schodky stláčať nadol, realita z posledných troch rokov s novými pravidlami je odlišná (Graf 1). Aj v procedúre nadmerného deficitu je jediným vynucovaným pravidlom rast čistých výdavkov, vrátane možnosti obrannej výnimky. Viaceré štáty benevolentnosť pravidiel využili a ich deficity naopak rastú. Ide o Rakúsko, či Belgicko, kde deficit rastie primárne kvôli slabšiemu rastu ekonomiky, než ako sa predpokladalo pôvodne pri stanovení možného rastu výdavkov. Alebo tiež Poľsko a Fínsko, ktorí využili najmä obrannú výnimku. Napriek väčšinovému plneniu pravidla čistých výdavkov, hospodárenie sa zlepšuje len približne v polovici krajín na trestnej lavici.
Graf 1: (Ne)znižovanie deficitu napriek plneniu pravidiel v EÚ v EDP procedúre (% HDP)
Kam pláva európska loď?
Nepodkopať slabnúcu ekonomiku, či posilniť obranyschopnosť sú legitímne ciele. Zdá sa však, že na pôvodné poslanie rozpočtových pravidiel – teda na fiškálnu disciplínu – sa akosi začína zabúdať.
Priemerný schodok krajín EÚ v procedúre nadmerného deficitu dosahuje už približne 5 % HDP. To je úroveň, pri ktorej dlh zväčša prudko ďalej akceleruje. Mnohé krajiny majú pritom pod limitmi výdavkov priestor na ďalšie míňanie (Graf 2). Zároveň, využitie výnimiek sa ešte rozširuje, a to v kontexte situácie na Blízkom východe a potrebe prechodu na udržateľnejší energetický mix. A nakoniec, aj tradiční fiškálni jastrabi ako Nemecko a Holandsko sa už hýbu nebezpečne blízko trojpercentného limitu procedúry EDP.
Graf 2: Aktuálny a maximálny deficit v EDP krajinách (% HDP, vrátane obrannej výnimky[4])
Myšlienka reformy pravidiel bola správna. Štáty majú držať rozpočtové kormidlo pevne a nereagovať panicky na každú malú vlnu, ktorá zasiahne ekonomiku. Pri bežnom zakolísaní ekonomiky by bič z Bruselu naozaj nemal plieskať. Lenže kormidlo má zmysel iba vtedy, ak loď vedie do bezpečného prístavu. Súčasné ekonomické zaostávanie, či nové rozpočtové výzvy v oblasti obrany a energií nie sú len dočasné výkyvy, ktoré by stačilo pasívne preplávať. Ide o štrukturálne problémy, ktorým sa bude potrebné skôr či neskôr prispôsobiť[5].
Zároveň, vytváranie ďalších a ďalších výnimiek do už značne flexibilných pravidiel nie je vhodnou odpoveďou. Naopak, kredibilitu pravidiel to výrazne oslabuje – a to práve v začiatkoch ich fungovania, keď si ju ešte len potrebujú vybudovať.
[
IFP